2020年以来，在新冠肺炎疫情冲击、美元国际地位受到挑战、多国央行及私人数字货币竞相布局的背景下，美国政府一改其对待数字美元的消极态度，积极开展探索研究，力争在全球数字货币竞争的新赛道维持和巩固美元地位。美国央行数字货币发展新态势值得关注。
美国对央行数字货币态度转向积极
2019年6月，美国脸书公司（Facebook）发布天秤币（Libra）第一版白皮书，声称要推出基于一篮子货币的合成数字货币Libra，并打造为数十亿人赋能的金融基础设施。该项目很快被美国国会叫停，并遭到多国政府及中央银行的反对，因为Libra存在削弱跨境资金监管、威胁金融稳定、降低货币政策有效性、扰乱经济调整周期等潜在风险，并可能冲击非储备货币国家的货币主权地位。事实上，自2009年比特币诞生以来，数字货币一直是各界热议的话题，且全球已有多个国家正在对央行数字货币（Cental Bank Digital Currency，CBDC）开展研究。央行数字货币是中央银行货币的电子形式，通过数字货币的加密技术，实现货币发行和流通过程中的效率提升。而此次私人数字货币Libra的出现促使各国加快推进央行数字货币研究试验进程，也引发了人们对数字货币全球化趋势的思考。
2019年7月，美国普林斯顿大学提出数字货币区（Digital Currency Area，DCA）理论，将它定义为以特定数字货币进行付款和交易的网络。数字货币区的特点包括：这一数字货币仅限于在该网络中使用；该网络为用户提供了一种交易手段，只能在参与者之间使用；该网络使用自己的账户单位，和现行官方货币不同。该理论认为，数字货币区的建立会形成强大的货币联系，降低参与者之间的交易障碍，改变金融市场格局，推动国际货币体系重塑。然而，数字货币及数字网络在为区域内使用者打破壁垒的同时，却导致世界范围内不同区域间更大程度的割裂，它最终会带来一个更为分割的国际金融体系。2019年11月，美国哈佛大学教授罗格夫指出，新的货币竞争已经到来，这次是央行数字货币的战争。数字货币竞争对美国存在较大威胁——一旦由美国以外的其他国家率先推出央行数字货币，美国政府利用美元优势推进其国际政策目标的能力将大打折扣。
尽管大量研究阐述了数字货币已然成为全球货币竞争的新赛道，但截至2019年年底，美国政府官员对央行数字货币一直保持着不甚积极的态度。2019年11月，美联储主席鲍威尔在回应国会议员关于美联储研发央行数字货币的询问时，表示美联储密切关注数字货币的发展，但由于一系列法律、监管及运营的问题，并未考虑积极参与其中。2019年12月，在众议院金融服务委员会听证会上，时任美国财政部长姆努钦也表示，他与鲍威尔一致认为在未来五年内美联储都无需发行数字货币。
不过，进入2020年后，美联储对待央行数字货币的态度悄然发生改变。2020年2月，美联储执行董事布雷纳德在斯坦福大学商学院的演讲中表示，美联储已经开始针对数字支付和数字货币的监管、保护以及数字货币发行可行性等一系列问题展开调查研究。2020年5月，由前美国商品期货交易委员会主席吉安卡洛发起的数字美元基金会发布了其与埃森哲合作建立的数字美元项目（Digital Dollar Project）第一份白皮书，勾勒出美国央行数字货币的雏形。2020年8月，美国波士顿联邦储备银行宣布与麻省理工学院（MIT）建立合作关系，构建并测试央行数字货币的潜在用途。2020年10月，数字美元项目发布《探索美国中央银行数字货币的试点计划提议》报告，列出九个“试点”方案以阐明美国央行数字货币如何应对不同利益相关者所面临的共同挑战。
美国之所以转变其对央行数字货币的态度，存在着多种原因。
一是新冠肺炎疫情后数字货币需求凸显。2020年初蔓延全球的新冠肺炎疫情对美国经济造成巨大打击，美国国会通过一系列经济刺激法案，为低收入民众提供经济救济款。但在发放救济款时，很多美国人没有及时接收到救济资金。由于无法申请直接存款，他们不得不花费更多时间等待纸质支票的邮寄，并进一步面临着拿到纸质支票后如何提现的问题。相比之下，若推行更加高效、便捷的数字货币，则能够大幅提升政府工作效率，更好地为民众提供帮助。此外，为降低疫情期间病毒传播风险，商家及消费者极力减少现金钞票的使用，民众逐渐养成无接触购物及保持社交距离等新的习惯，也极大地推动了支付方式与支付系统向数字化的转变。
二是美元国际地位面临挑战。2019年8月23日，时任英国中央银行行长卡尼发表了题为“当前国际货币金融体系中货币政策面临日益严峻的挑战”的演讲，指出世界经济正在重新排序，美国在全球GDP中所占份额迅速下降，美元不应当继续成为世界储备货币，可以转为采用基于一篮子法币的“合成霸权数字货币”作为世界储备货币。2020年1月，国际清算银行（BIS）与欧洲中央银行、英国中央银行、瑞士中央银行等联合成立央行数字货币工作组，共同研究央行数字货币的技术选择、潜在收益与风险等问题，美联储也在后期加入了该工作组。为了维护和巩固美元作为主要储备货币和国际支付货币的地位，美国必须积极推进数字美元，以确保其能够继续掌握国际话语权。
三是私人数字货币带来机遇与挑战。2020年4月，Libra协会发布第二版白皮书，决定放弃公有链，在原有挂钩一篮子货币的基础上新推出锚定单一法币的稳定币，并全面拥抱监管。为消除各国对于国家法币受到冲击的担忧，Libra协会表示愿意帮助没有本国数字稳定币的国家建立数字稳定币或数字法币，各国自己开发的数字货币可直接和Libra网络对接并且在Libra网络上运行。Libra一旦获得市场准入资格，将可能迅速发展成为超主权的数字货币，这看似对美元国际地位形成了一定冲击，但究其内核，Libra体系实质上依然以美元为依托，不仅能够保证美国在监管方面更具洞察力，而且美元在Libra挂钩的一篮子货币中占比50%，远高于美元在全球支付市场中所占份额（2020年6月美元占比为40.33%），反而使得Libra有可能成为美国在数字经济时代继续推进美元霸权的有力工具。2020年12月，Libra改名为Diem，进行品牌重塑。可以看出，如何应对私人数字货币对法定货币可能带来的冲击并积极利用其可能带来的机遇，是美联储加强央行数字货币研发的一个重要原因。
美国央行数字货币新布局
尽管美国央行数字货币尚处于探索研究阶段，但美国政府对数字美元的构想及规划已现雏形。对于如何开发、建立、推行数字美元等问题，美国已经开始布局，并进行了一系列尝试。
第一，以普惠金融旗号推行数字货币，借“去现金化”开拓市场。在美国国内，国会提案中不止一次出现数字货币的身影。2020年6月，美国国会参议院银行事务委员会举行了以“货币和支付的数字化”为主题的线上听证会，探讨了如何通过数字美元解决普惠金融等问题。本次疫情中美联储救济金发放滞后暴露了美国金融基础设施不完善的缺陷，美国国会议员关注数字货币是否能够填补传统金融服务的空白，帮助用户更加有效地获得救济。此外，美国正以“普惠金融”的旗号开拓市场，一些美国大型公司打着普惠金融联盟的幌子，通过反现金战争获取商业利益。美国公司在非美元区国家推广数字支付应用，不仅能够培养当地居民使用美元的习惯，扩大美元的使用范围，还能为未来数字美元在全球的推行打下基础，增强数字美元替代当地法币的竞争力。可以看出，一方面，美国央行数字货币在提供普惠金融方面拥有一定优势，能够为贫困人口和受到金融排斥的群体提供便利；另一方面，普惠金融已然成为美国对数字货币战略布局的绝佳理由，也让数字美元更容易被非美元国家所接受。
第二，由政府部门主导，同时注重私营企业价值创造。在2020年6月的听证会上，数字美元项目发起人吉安卡洛表示，政府主持的重大科技项目往往都需要私营企业的参与，因为在薪酬水平、专业程度、项目管理能力、创造能力和对行业紧迫程度的认识等方面，政府落后于私营企业。在开展数字美元相关研究时，应该由美联储和财政部主导，采用公私合作的方式进行。从目前美国政府对央行数字货币转向积极的态度看，未来不排除美联储将会更多融入私营公司力量，以央行隐性背书、政府监管、政府与私营企业合作的形式推进数字美元的发展，这一点从美国政府对Libra2.0白皮书的态度中也可以窥探一二。对于美国脸书公司而言，数字货币竞争也是平台的竞争，如果各国央行数字货币能够依托于Libra平台，则企业将获得巨大的竞争优势。对于美国政府而言，在数字货币领域让Libra打头阵可以淡化国家色彩，令其他国家放松警惕，同时也能够在央行数字货币正式发行前保持与其他国家抗衡的力量。美国政府与私营企业未来将可能在数字货币领域实现互利共赢。
第三，创建数字美元框架，明确数字美元代币化、双层体系架构以及批发型、零售型兼顾模式。数字美元项目白皮书提出了对数字美元的模型设计，主要包括：数字美元是美元的代币化形式，与美元现金一起运营；数字美元将主要通过商业银行和受监管的货币发送者的双层体系架构发行；数字美元将被记录在新的交易基础设施上，可能采取分布式账本技术（DLT）提供信息等技术支持；数字美元将同时兼顾批发型和零售型两种模式。
在技术方面，尽管长期以来现金电子转账一直在发展，但作为法定货币的美国中央银行货币几乎没有什么创新。代币化的数字美元作为一种新的、更具活力的央行货币形式，将可以提供更高水平的可移植性、可编程性和可访问性，进而大幅提升美国支付系统的效率和现代化水平。在基于代币的模型中，分布式账本技术能够实现数据在网络成员之间的共享、复制和同步，账本中的任何改动都会在所有成员拥有的副本中及时反映，确保系统的唯一性并防止重复。该技术能够实现交易自动化，提高交易效率，并实现从一个实体控制下的集中化到高度的分散化。未来由美联储发行的央行数字货币将得到美国政府的完全信任，因此完全可以与美联储钞票（银行券或现金）和储备金进行等价兑换。
在机制方面，各国央行选择了截然不同的研发路径，大致可以分为两类：多数发达经济体选择优先研发批发型央行数字货币，如日本、欧洲等，数字货币主要用于金融机构之间的大额清算场景，包括银行间市场和跨境交易结算等；更多的新兴市场经济体选择优先研发零售型央行数字货币，面向公众使用。数字美元项目白皮书显示，数字美元与美元现金一样，由美联储发行并通过商业银行向美国公众进行发放，是一种双层架构，不会颠覆美国当前的货币体系。同时，数字美元将同步应用于批发和零售支付。美国希望通过批发交易提升金融系统效率，改善跨境支付及证券交易结算体验；通过零售交易促进普惠金融发展，实现类似现金的安全性和点对点支付的便利性。当然我们也看到，由于这种零售型央行数字货币与银行存款之间存在一定程度的竞争，可能会影响货币政策及银行中介功能的有效性。加之美国货币供应量中现金比例较高，零售型数字美元将面临一定的系统性金融风险。
前景展望
根据国际清算银行2021年1月的最新调查结果，全球范围内有86%的中央银行正在积极研究央行数字货币的潜力，60%的中央银行正在试验这项技术，14%的中央银行正在部署试点项目。在央行数字货币如此激烈的竞争中，预计美国势必继续加大研发力度，在数字金融创新领域争夺领先地位与市场优势。
进入2021年以来，拜登政府对美国央行数字货币表现出更加积极、开放的态度。美国财政部长耶伦在接受《纽约时报》采访时明确表示，美联储研究数字美元是有意义的，美联储发行的数字美元可能会带来“更快、更安全、更便宜的支付方式”。但是，美国政府对数字美元同样存有担忧，如监管机构如何管理洗钱和非法融资，以及数字美元将会如何影响美联储及银行的运行等。2021年2月，在众议院金融服务委员会的听证会上，美联储主席鲍威尔表示，数字美元是一个高度优先项目，但围绕这一项目有诸多担忧，可能会带来美国国家和经济安全问题。2021年3月，鲍威尔出席国际清算银行题为“数字时代的全球中央银行创新”的视频会议，再次重申了美联储“缓慢”推进数字货币的立场，表示美联储有义务站在了解技术挑战的最前沿，搞清楚推进数字美元的成本和收益，并且美联储“并不急于推进这个项目”。可见鲍威尔一直坚持着他的观点：央行数字货币对于美国而言“做对比第一更重要”。
当前，央行数字货币的研发与试验已经成为国际货币竞争特别是大国货币竞争的重要领域，全球很多国家希望通过尽早发行央行数字货币来提高自身在国际货币体系中的竞争力。历史上，技术进步在美元取代英镑的过程中发挥了重要作用，美元以技术进步获得货币竞争优势从而实现货币替代。面对新的全球央行数字货币竞争大潮，美国今后将会更加积极地推动数字美元的研发，确保美元在国际货币体系中的领先地位。在具体实现路径上，应重点关注美国政府借助私营企业稳定币实现央行数字货币功能的可能进展。
稳定币具有超大规模的用户基础和实力雄厚的资金来源，具有广阔的应用场景和丰富的支付渠道，具备向央行数字货币转型的技术基础。当然，从美国政府官员的表态看，美国对数字美元正式落地也不会操之过急。总体看，鉴于美元的重要性及其在现有国际货币体系中的优势地位，预计美国对央行数字货币研发将采取积极而谨慎的态度，将兼顾央行数字货币的潜在收益与潜在风险，既积极推进又注重完善数字货币监管与立法等工作。我们应密切关注包括美国在内的全球央行数字货币的新动向和新特征，跟踪研究并积极应对可能的溢出效应。
作者｜钟红 彭雅哲「中国银行研究院，钟红系副院长；中国人民大学财政金融学院」
