前言：
2021年5月24日，美联储理事Lael Brainard在“CoinDesk共识2021会议”上发表视频演讲。在演讲中，其系统、扼要阐述了美联储在央行数字货币发展中的立场、现状及未来计划。可以看出，美联储在央行数字货币发展中有系统性的安排和计划，同时，其发展速度在近期显著加速，某种意义上，美联储在数字美元研究及发行上的加速，将对全球央行数字货币以及私人数字货币以及更广泛意义上的全球金融系统产生重大影响。本人翻译了该演讲，仅供交流。
技术正在推动美国支付系统发生戏剧性的变化，这是一个涉及每个人的重要基础设施。这场流行病加速了向非接触式交易的迁移，并突显了所有人获得安全、及时和低成本支付的重要性。随着技术平台将数字私人货币引入美国支付系统，以及外国当局探索央行数字货币(CBDC)在跨境支付中的潜力，美联储正在加强对CBDC的研究和公众参与。正如鲍威尔主席上周视频讲话中所说的那样，公众参与的一个重要早期步骤是计划在今年夏天发表一份讨论文件，阐述美联储目前对数字支付的观点，特别关注与美国CBDC相关的价值和风险。
一、加强对CBDC的关注
四个方面事态的发展——数字私人货币的作用越来越大，向数字支付的迁移，计划在跨境支付中使用外国CBDC，以及对金融排斥（financial exclusion）的担忧——正在加强对CBDC的关注。
首先，一些技术平台正在开发用于支付网络的稳定币。稳定货币是一种数字资产，其价值在某种程度上与传统的价值储存方式挂钩，如政府发行的法定货币或黄金。稳定币在它们所挂钩的资产、用户赎回对稳定币债权的参考资产的能力、是否允许非托管钱包以及中央发行人在多大程度上负有兑现赎回权责任方面存在很大差异。与中央银行法定货币不同，稳定币不具有法定货币地位。根据其具体设计，一些可能会让消费者和企业面临风险。如果广泛采用，稳定币可以成为一个围绕新的私人货币的替代支付系统的基础。考虑到与支付范围相关的网络外部性，广泛使用私人货币进行消费者支付可能会导致美国支付系统的分裂，给家庭和企业带来负担并提高成本。私人货币的主导地位可能会带来消费者保护和金融稳定风险，因为它们存在潜在的波动性和挤兑风险。事实上，十九世纪美国私人纸币发行商之间激烈竞争的时期，如今以支付系统的低效、欺诈和不稳定而臭名昭著。这导致需要一种由国家政府支持的统一形式的货币。
其次，大流行加速了向数字支付的迁移。甚至在大流行之前，一些国家，如瑞典，就已经看到从现金向数字支付的明显转变。数字支付排挤了现金的使用，这引发了如何确保消费者能够获得一种安全的中央银行货币的问题。在美国，这场流行病导致向数字支付的迁移加速，对现金的需求也增加了。虽然现金使用量在某些时候激增，但消费者和企业明显转向通过电子支付实现的非接触式交易。美联储继续致力于确保公众能够获得安全、可信和可靠的支付手段，包括现金。作为这一承诺的一部分，我们必须探索——并努力预测——随着时间的推移，家庭和企业的需求和偏好可能会在多大程度上进一步转向数字支付。
第三，一些外国选择发展并在某些情况下启用自己的CBDC。尽管每个国家都将根据其独特的国内条件决定是否发行CBDC，但在一个法域已发行CBDC并在跨境支付中的显著使用的情况下，可能会在全球产生重大影响。鉴于CBDC在跨境支付中获得显著地位的潜力以及美元的储备货币角色，确保美国在制定跨境标准方面坐在谈判桌前至关重要。
最后，这场流行病突显了所有美国人获得及时、安全、高效和可负担的支付手段的重要性，以及与没有银行账户以及缺乏银行账户相关的高昂成本。虽然绝大多数大流行救济金通过银行账户的直接存款而迅速支付，但向没有美国国税局(Internal Revenue Service)最新银行账户信息的家庭派发预付借记卡以及支票形式的救济金需要数周时间。向这些家庭发放救济金的困难突显了通过数字手段更快、更便宜、更无摩擦地支付救济金的好处。
二、政策考虑因素
在对CBDC的任何评估中，重要的是要清楚相对于当前和正在出现的支付选择CBDC将带来什么好处，CBDC可能带来的成本和风险，以及它可能如何影响更广泛的政策目标。我将简要讨论几个最重要的考虑因素。
保持获得央行安全货币的普遍渠道
央行货币对支付系统很重要，因为它代表着一种安全的结算货币，允许用户兑换央行债务，而无需担心流动性和信用风险。消费者和企业通常不会考虑他们使用的货币是央行的负债，就像现金一样，还是商业银行的负债，就像银行存款一样。这在很大程度上是因为，由于提供了联邦存款保险和银行监管，这两者在大多数情况下都可以无摩擦地兑换，这两者都为消费者和企业提供了保护。目前还不清楚，与法定货币挂钩的新形式的私人货币，如稳定币，能否提供与银行存款或法定货币相同的保护水平。尽管各种联邦和州法律为用户建立了保护，但私人货币的非银行发行者没有受到与银行同样程度的监管，这些系统中存储的价值并不直接由联邦存款保险公司(FDIC)担保，消费者可能面临发行者无法履行其债务的风险。新形式的私人货币可能会以新的方式将交易对手风险引入支付系统，从而可能导致消费者保护受到威胁，或者在大规模使用情况下，导致更广泛的金融稳定风险。
相比之下，数字美元将是一种新型的央行货币，以数字形式发行，供普通公众使用。通过在数字支付系统中引入家庭和企业可以获得的安全的央行货币，CBDC将降低交易对手风险以及相关的消费者保护和金融稳定风险。
提高效率
一个预期的好处是，CBDC将减少甚至消除支付、清算和结算方面的运营和财务效率低下或其他摩擦。今天，消费者和企业在支付后获得货币的速度可能会有很大差异，依赖于某些支付工具(如支票)的速度最长可达几天，而实时支付系统中的速度可能只有几秒钟。技术进步，包括分布式账本技术和智能合约的使用，可能会从根本上改变支付活动的进行方式以及金融中介和基础设施的角色。CBDC的引入可能为美国零售支付领域的有益创新和竞争提供重要基础。
最直接的是，随着FedNow服务的推出，我们正在迈出关键的一步，以建立坚实的基础。FedNow服务是一种新的即时支付基础设施，计划在两年内投入使用。FedNow服务将使全美不同规模和每个社区的银行能够全天候提供安全高效的即时支付服务。通过使用这项服务的银行，消费者和企业将能够方便地进行支付的收发，比如在移动设备上，收款人将立即全额获得所支付的货币。
促进竞争和多样性，降低交易成本
今天，某些零售支付交易的成本很高，而且对最终用户并不总是透明的。不同支付提供商和支付类型之间的竞争有可能增加企业和消费者可供选择的机会，降低交易成本，促进终端用户服务的创新，尽管这也可能导致当前支付系统的碎片化。通过提供安全的数字形式央行货币，CBDC可以为私人部门的竞争提供一个重要的基础。
减少跨境摩擦
汇款等跨境支付是数字货币最引人注目的使用案例之一。跨境支付的中介链是出了名的冗长、复杂、昂贵和不透明。数字化以及中介机构数量的减少，为降低跨境支付所需的成本、不透明和时间带来了巨大的希望。虽然引入CBDC可能是解决方案的一部分，但为了在成本、及时性和透明度方面实现实质性改进，将需要在标准制定和防范非法活动方面开展国际合作。
我们正在通过国际清算银行、支付和市场基础设施委员会以及七国集团与国际同行合作，以确保美国与其它国家CBDC相关的发展保持同步。我们正在参与几项国际倡议，以提高跨境支付的透明度、及时性和成本效益。鉴于美元作为储备货币的重要作用，在一开始就参与制定可能适用于CBDC的任何国际标准将是重要的。
补充纸币和银行存款
任何支付创新的指导原则是，它应该改进现有的支付系统。消费者可以通过私人银行账户和央行发行的货币等形式获得可靠的货币，这构成了当前零售支付系统的基础。任何CBDC的设计都应该补充而不是取代纸币和银行存款。
维护金融稳定和货币政策传导
CBDC的引入有可能产生广泛的影响，CBDC如何影响金融稳定和货币政策传导仍是一个悬而未决的问题。一些研究表明，发行CBDC可能会增加在金融压力时刻导致存款流出实力较弱的银行，转而持有CBDC。其他研究表明，竞争加剧可能会导致有关交易账户更具吸引力条件以及银行系统存款的总体增加。银行在信贷中介和货币政策传导以及支付方面发挥关键作用。因此，任何CBDC的设计都需要包括保障措施，以防止银行的去中介化，并在更广泛的范围内保护货币政策传导。尽管考虑CBDC可能会对当前支付体系造成风险的途径至关重要，但相对于私人货币作用更为显著的支付体系而言，CBDC可能会提高整个金融系统韧性。
保护隐私，维护金融诚信
任何CBDC的设计都需要既保护家庭支付交易的隐私，又要防止和追踪非法活动，以维护金融体系的诚信，这将需要对身份进行数字验证。有多种方法可以保护支付交易的隐私，同时识别和防止非法活动并核实数字身份。要实现这些关键目标，将需要跨政府机构合作，配置防止非法交易的角色和职责，并明确确定如何保护消费者金融数据。
促进金融普惠
今天，5.4%的美国家庭无法使用银行账户及其提供的相关支付选择，截至2017年，还有18.7%的家庭银行账户不足。无法获取或使用银行账户给这些家庭带来了沉重的负担，他们的财务韧性往往很脆弱。在疫情最严重的时候，向“难以到达”（hard-to-reach）的家庭发放救济金所面临的挑战凸显出所有家庭都应当有交易账户（transactionsaccounts），这一点很重要。美联储关于加强“社区再投资法案”的提案强调了银行提供免费、低余额账户和其他银行服务的价值，这些服务针对的是银行账户不足和无银行账户的社区。FedNow的一个核心目标是通过存款机构提供无处不在的即时支付系统。
CBDC可能是实现无处不在的账户接入这一挑战的更广泛解决方案的一部分。根据设计，CBDC可能有能力降低交易成本，增加获得数字支付的机会。在紧急情况下，CBDC可能会提供一种快速直接转移资金的机制，为最需要的人提供快速救济。更广泛的金融包容解决方案还需要解决维护交易账户的任何障碍，包括对人口的大多数维护活跃账户的最新记录。
为了探索这些更广泛的问题，美联储正在进行关于金融普惠研究。亚特兰大联邦储备银行正在发起一项公私部门协作，作为支付普惠特别委员会（Special Committee on Payments Inclusion），以确保依赖现金的以及弱势群体能够安全地获得数字支付并从中受益。这项工作还得到克利夫兰联邦储备银行一项新倡议的补充，该倡议旨在探索CBDC提高金融普惠的前景。该倡议将确定CBDC的设计特点和实现方法，重点是扩大目前未使用传统金融服务的个人准入。
三、技术考虑事项
美联储的多学科团队正在调查与支付、清算和结算领域的数字创新相关的技术和政策问题，包括与潜在的美国CBDC相关的好处和风险。例如，美国联邦储备委员会的技术实验室(TechLab)小组正在对货币、支付和数字货币的未来可能状态进行研究和实验。第二个小组，数字创新政策项目（Digital Innovations Policy program），正在考虑与数字支付崛起相关的一系列政策问题，包括与CBDC相关的潜在好处和风险。
为了深化我们对CBDC技术设计的研究，波士顿联邦储备银行正与麻省理工学院(MIT)的数字货币倡议(Digital Currency Initiative)合作开展汉密尔顿项目(ProjectHamilton)，利用前沿技术设计构建并测试一个假想的数字货币平台。这项工作旨在研究CBDC核心处理的可行性（feasibility of the core processing），同时保持对一系列政策决策的不可知态度。麻省理工学院和波士顿联邦储备银行计划在下个季度发布一份白皮书，其中将记录通过核心处理实现地理上分散的交易规模目标的能力，并为代码创建开源许可。后续工作将探讨解决其他要求(包括韧性、隐私和反洗钱功能)将如何影响核心处理性能和设计。
四、银行业务活动
受监管的银行机构也在进行研究和试验，以探索新技术，以增强自己的业务，并回应客户对数字资产托管等服务的需求。虽然分布式账本技术技术可能具有提高效率、增加竞争和降低成本的潜力，但数字资产带来了更高的风险，如与银行保密法/反洗钱、网络安全、价格波动、隐私和消费者合规相关的风险。美联储正在积极监测这一领域的发展，与该行业和其他监管机构接触，并努力找出任何监管、监督和监测框架的不足。鉴于一个银行监管当局的决定可能会影响其他监管当局，因此监管当局共同努力制定共同的方法，以确保银行适当地识别、监控和管理与数字资产相关的风险，这一点很重要。
五、公众参与
鉴于私人数字货币在更广泛的数字支付迁移中的作用越来越大，外国CBDC在跨境支付中的潜在用途，以及金融普惠的重要性，美联储正在加紧研究以及公众参与的数字版本的美元。国会议员和政府机构也同样在探索这一重要问题。如上所述，为了为这些努力提供信息，美联储计划发布一份讨论文件，征求公众对有关美国CBDC的支付、金融包容、数据隐私和信息安全等一系列问题的意见。美联储继续致力于确保一个安全、包容、高效和创新的支付系统，为所有美国人服务。
