前言：2021年8月5日，美联储理事Christopher J. Waller在美国企业研究所发表在线演讲，探讨美联储未来发行央行数字货币的利弊及可能性。在其看来，央行数字货币不仅不能解决任何美国支付系统存在的重大问题，相反可能会带来新的重大风险，简而言之，央行数字货币只是“一个正在寻找问题的解决方案”，很可能只是一个“无用之物”。本人翻译了该演讲，仅供交流。
支付系统正在发生深刻的变化，因为个人要求更快的支付，包括美联储在内的央行均做出回应，非银行实体寻求在促进支付方面发挥更大的作用。在所有这一切激动人心的情况下，也有人呼吁美联储“加入进来”，发行一种普通公众可以使用的央行数字货币(CBDC)。
鲍威尔主席最近宣布，美联储将发表一份关于发行CBDC的好处和成本的讨论文件。我对这个话题特别感兴趣，因为在过去的二十年里，我一直在研究货币理论，在过去的七年里，我一直在研究和撰写关于货币的替代形式的文章。我今天的演讲集中在CBDC是否会解决影响我们支付系统的任何主要问题。与CBDC相关的潜在风险也是存在的，我将在讲话结束时谈到这些风险。但在美联储讨论的早期阶段，我认为当务之急是询问美联储是否迫切需要发行一种数字货币。我对此深表怀疑。
在最近关于CBDC的所有热议中，倡导者指出了美联储(Fed)数字货币的许多潜在好处，但他们往往没有问一个简单的问题：CBDC能解决什么问题？或者，是什么样的市场失灵或低效需要这种特定干预？经过仔细考虑，我至今还不相信CBDC能够解决任何其他倡议没有更迅速和更有效地解决的现有问题。
在进入细节之前，让我先澄清一下我所说的“CBDC”是什么意思。简而言之，CBDC是央行的一种负债，可以用作数字支付工具。在本次演讲中，我将重点介绍通用CBDC，即可供普通公众使用的CBDC（零售CBDC），而不仅仅是银行或其他特定类型的机构可以使用的CBDC(批发CBDC)。通用CBDC可能会采取多种形式，其中一些可以充当匿名的类似现金的支付工具。然而，在这次演讲中，我将重点介绍基于账户的CBDC形式，国际清算银行(BIS)最近将其描述为“在数字时代提供中央银行资金的最有希望的方式”。任何这样的通用、基于账户的CBDC都可能需要明确的国会授权。
中央银行货币与商业银行货币
值得注意的是，在我们的日常生活中，我们同时使用中央银行和商业银行货币进行交易。中央银行货币(即属于美联储负债的货币)包括普通公众持有的实物货币（现金）和银行在美联储持有的数字账户余额。银行存入这些账户的资金被称为准备金余额，用于清算和结算银行之间的付款。相比之下，商业银行的支票和储蓄账户是银行的负债，而不是美联储的负债。按价值计算，美国家庭和公司每天进行的大部分交易都使用商业银行货币作为支付工具。
美联储账户和商业银行账户
根据现行法律，美联储向商业银行提供账户和支付服务。这些账户为每天数万亿美元的银行间支付提供无风险结算货币。重要的是，使用中央银行货币结算银行间支付促进了金融稳定，因为它消除了具有系统重要性的支付系统中的信用和流动性风险。
美国国会并没有授权美联储直接向公众提供账户；相反，美联储在后台工作，向商业银行提供账户，然后商业银行向公众提供银行账户。在这种结构下，商业银行充当美联储和公众之间的中介。商业银行账户中的资金是数字化的，可以用来向家庭和企业进行数字支付，但商业银行承诺将个人银行账户中的1美元兑换成1美元的美元（现金）。简而言之，银行将商业银行货币与美元的汇率固定在1比1。由于大量的监管监督和联邦存款保险制度，家庭和企业合理地认为这种固定汇率是完全可信的。因此，他们将商业银行货币和央行货币视为完美的替代品——它们作为一种支付手段是可以相互兑换（无成本）的。商业货币和央行货币之间这种固定汇率的可信度，是我们的支付系统能够稳定和高效的原因。我稍后会再谈这一点。
美联储和商业银行之间的这种职能分工反映了一个经济真理：当私营部门的公司竞相以尽可能低的成本向消费者和企业提供最高质量的产品时，市场就会有效运行。总体而言，政府应该只与私营部门竞争，以解决市场失灵问题。
对美联储发行CBDC理由的反思
这让我们回到了我最初的问题：我们目前的支付系统有什么问题，而只有CBDC才能解决？
实物货币会消失吗？正如我之前提到的，拥有可信的商业银行货币的关键是银行承诺将一美元的数字银行货币转换为一美元的美国实物货币。但是，如果美元消失，银行如何兑现承诺呢？因此，随着经济变得“无现金”，许多央行都在考虑采用CBDC。然而，取消（现金）货币是一种政策选择，而不是经济结果，鲍威尔主席已经明确表示，美国货币不会被CBDC取代。因此，对实物货币即将消失的担忧不能成为采用CBDC的理由。
会不会是支付系统的覆盖范围太有限，而引入CBDC会使支付系统变得更大、更广、更有效率？在我看来肯定不是这样的。我们现有的银行间支付服务覆盖全国，这意味着一家商业银行的账户持有人可以向任何其他美国银行的账户持有人付款。这同样适用于国际支付——美国银行的账户持有人可以将资金转移到国外，转给外国银行的账户持有人。因此，美国支付系统缺乏连通性和地理广度并不是引入CBDC的好理由。
会不会是现有的支付服务太慢了？一些商业银行最近开发了一种即时支付服务(Real-Time Payment Service，简称RTP)，美联储正在创建自己的即时支付服务FedNowSM。这些服务将在支付开始后立即在美国商业银行的账户持有人之间转移资金。虽然跨境支付的效率通常低于国内支付，但目前正在努力改善跨境支付。这些创新都是在没有CBDC的情况下取得进展的。因此，促进更快的付款并不是创建CBDC的令人信服的理由。
会不会是能进入支付系统的人太少了？一些人认为，引入CBDC将使无银行账户的人更容易获得金融服务，从而改善金融普惠。要解决这一争论，我们需要知道，第一，没有银行账户的人口的规模，第二，没有银行账户的人口是否会使用美联储的CBDC账户。根据联邦存款保险公司最近的一项调查，大约5.4%的美国家庭在截止2019年时没有银行账户。联邦存款保险公司的调查还发现，大约75%的没有银行账户的人“根本没有兴趣”或“不是很感兴趣”拥有银行账户。如果同样比例的未开户人口对美联储CBDC账户不感兴趣，这意味着略高于1%的美国家庭既没有银行账户，又可能对美联储CBDC账户感兴趣。在我看来，发展CBDC仅是惠及这1%家庭的最简单、成本最低的方式。取而代之的是，我们可以更有效地促进金融普惠，例如，通过金融赋权城市银行项目（Cities for Financial Empowerment Bank On project），鼓励广泛使用低成本商业银行账户。
会不会是因为现有的支付服务贵得不合理，所以需要CBDC？为了回答这个问题，我们需要理解为什么支付的价格可能会被认为是“很高的”。在经济学中，服务价格通常由两部分组成：提供服务的边际成本和反映卖方市场力量的加价。处理支付的边际成本取决于支付的性质(例如，纸质支票与电子转账)、使用的技术(例如，批量支付与实时支付)，以及在处理支付时提供的其他服务(例如，防风险和反欺诈服务)。由于这些因素主要是技术上的，而且没有理由认为美联储可以开发比私营公司更便宜的技术，因此美联储似乎不太可能以比现有私营部门支付服务低得多的边际成本处理CBDC支付。
因此，关键问题是，CBDC将如何影响银行对各种支付服务收取的加价。一家公司可以收取的加价取决于它的市场力量，因此也就是它面临的竞争程度。引入CBDC将在支付服务市场产生额外的竞争，因为普通公众可以使用CBDC账户直接通过美联储进行支付——也就是说，CBDC将允许普通公众绕过商业银行系统。存款将从商业银行流入CBDC账户，这将给银行带来压力，要求它们降低手续费，或提高存款利率，以防止更多的存款外流。
然而，在我看来，私营部门的创新可能比CBDC更有效地降低银行收取的加价。如果商业银行从其市场力量中赚取租金，那么非银行机构就有机会进入支付业务，为普通公众提供更便宜的支付服务。事实上，我们目前看到非银行机构进入支付领域的数量激增。例如，近年来，“稳定币”安排已经成为支付领域一种特别重要的非银行进入者。稳定币是一种数字资产，其价值与一种或多种其他资产(如主权货币)挂钩。如果稳定币与美元一对一挂钩，并有安全和流动的资产池作为后盾，它可能成为一种有吸引力的支付工具。如果一种或多种稳定币安排能够发展出庞大的用户基础，它们可能成为银行在处理支付方面的主要挑战者。重要的是，使用这种稳定币进行支付可能是“免费的”，因为发起或接收支付不需要任何费用。因此，不难想象，来自稳定币的竞争可能会迫使银行降低支付服务的加价。
请注意，我并不支持任何特定的稳定币——其中一些没有安全和流动资产的支持。将一个稳定币兑换成一美元的承诺并不完全可信，也没有经过稳定币实际运行的检验。在稳定币可以安全地使用之前，有许多法律、监管和政策问题需要解决。然而，我的观点是，私营部门已经在开发支付替代方案，以与银行体系竞争。因此，美联储似乎没有必要发行CBDC来压低（银行市场力量导致的）租金。
回到CBDC可能解决的问题，人们经常辩称，CBDC的创建将刺激支付系统的创新。这让我不禁要问：我们是否认为支付方面的创新不足？相反，在我看来，私营部门的创新正在相当迅速地发生——事实上，速度快于监管机构的处理速度。因此，刺激创新并不是引入CBDC的令人信服的理由。
然而，会不会是私营部门正在追求的创新类型是“错误的”支付创新类型？当我考虑到比特币等经常被用来为非法活动提供便利的加密资产时，我看到了这一论点的一些优点。但CBDC不太可能阻止旨在逃避政府监督的加密资产的使用。
问题会不会是政府当局对美国公民的金融交易没有足够的信息？总体而言，政府寻求在保护个人隐私和防止非法金融交易(如洗钱)的需要之间取得平衡。例如，虽然政府没有收到商业银行账户持有人的所有交易数据，但《银行保密法》要求商业银行向政府报告可疑活动。
根据设计，CBDC账户可能会让美联储获得有关CBDC账户持有人的金融交易和交易模式的大量信息。例如，在中国引入CBDC可能会让中国政府更密切地监控公民的经济活动。美联储是否应该出于同样的原因而发行CBDC？就我个人而言，我不这么认为。
问题可能是美元的储备货币地位面临风险，需要创建美联储CBDC来维持美元的首要地位吗？例如，一些评论人士表示担心，中国CBDC的可获得性（广泛使用）将削弱美元的地位。我认为没有理由指望世界会蜂拥至中国的CBDC或其他任何一个。为什么非中国公司突然希望他们的所有金融交易都受到中国政府的监控？为什么这会导致非中国公司的合同和交易活动以人民币而不是美元计价？此外，例如，我看不出允许美国家庭通过美联储CBDC账户而不是商业银行账户支付电费如何有助于维持全球美元霸主地位。(当然，美国以外的人可以使用的美联储CBDC账户可能会促进美元的使用，但美联储CBDC账户在全球范围内的可用性也会带来与洗钱等相关的严重问题。)。
最后，会不会是新形式的私人货币(如稳定币)对美联储实施货币政策构成了威胁？许多评论人士表示，新的私人货币将削弱美联储政策行动的影响，因为它们将充当相互竞争的货币体系。在国际经济学中，任何一个将汇率与美元挂钩的国家都会将其国内货币政策拱手让给美国，然后“进口”美国的货币政策，这在国际经济学中是公认的。同样的逻辑也适用于任何将其汇率与美元挂钩的实体。因此，与美元挂钩的商业银行和稳定币充当了美国货币政策的渠道，并放大了政策行动（的影响）。因此，如果说有什么不同的话，那就是与美元挂钩的私人稳定币扩大了美国货币政策的影响范围，而不是削弱了它。
在探索了CBDC可以解决的许多可能问题之后，我得出的结论是，CBDC仍然是一个正在寻找问题的解决方案。这只给我们留下了采用CBDC的更多哲学理由。例如，人们可能会争辩说，普通公众拥有持有无风险数字支付工具的基本权利，而CBDC将以任何私人发行的支付工具无法做到的方式做到这一点。另一方面，由于联邦存款保险制度，商业银行账户已经为普通公众提供了一种用于绝大多数交易的无风险数字支付工具。
人们还可以争辩说，美联储应该提供一个数字选择，作为商业银行系统的替代方案。他们的论点是，政府不应该强迫公民使用商业银行系统，而应该允许所有人都可以使用中央银行作为一项公共服务。然而，正如我在早些时候的演讲中指出的那样，目前国会授权的美联储和商业银行之间的职能分工反映了这样一种理解，即通常情况下，政府应该只为了解决市场失灵而与私营部门竞争。这一基本原则自美国建国以来一直很有用，我不认为CBDC是例外的情况。
总而言之，尽管CBDC继续引起美国和其他国家的巨大兴趣，但我仍然怀疑美联储CBDC能否解决美国支付系统面临的任何重大问题。与CBDC相关的还有潜在的成本和风险，我已经提到了其中的一些。我已经指出，我相信，政府干预经济应该只是为了解决重大的市场失灵问题。美联储CBDC的竞争可能会使商业银行去中介化，并威胁到运行良好的金融体系中的分工。而且，随着网络安全担忧的加剧，CBDC可能会成为这些威胁的新目标。我预计CBDC的这些和其他潜在风险将在即将到来的讨论文件中得到解决，随着有关数字货币的辩论向前推进，我打算进一步阐述这些风险。
