作者：何彩红、陈建奇；原文标题《发达国家加紧数字货币政策布局》
近年来，数字货币等数字经济创新受到了世界各国的普遍重视。各国对数字货币的看法并不一致，有些国家正在积极推动数字货币创新，但也有国家对数字货币采取观望的态度。深入分析发达国家的数字货币理念及相关政策，将有助于理解数字货币发展趋势和深化国际金融合作。
重视强化私人数字货币监管
数字货币是融合密码学技术与互联网技术而发展起来的新的货币形态，对经济社会的影响具有较大的不确定性。特别是区块链技术具有去中心化、分布式等特性，导致以其为基础发展起来的数字货币可能会被利用从事洗钱等非法活动。因此，部分发达国家不仅关注数字货币带来的新机遇，也高度关注私人数字货币可能引发的潜在挑战，重视对私人数字货币的交易监管。
美国联邦政府并未特别限制私人数字货币交易，而是沿用既有的监管体系加以控制，包括证券监管、反洗钱监管和税务监管等。在证券监管方面，依据美国《证券法》，私人数字货币属于证券范畴，其发行或转售一旦被认定为证券销售，就可能受到美国证券交易委员会（SEC）的监管，美国证券交易委员会和法院将根据交易的实质而非形式进行判断。2017年以来，美国证券交易委员会主要通过发声明、起诉、调查等形式对数字货币产业进行监管，它认为绝大多数项目的代币融资行为都是发行证券，相关业态都要进行注册。2019年7月起，美国证券交易委员会豁免了部分项目的上市注册，还为部分项目发放了不行动函。在反洗钱方面，美国主要依据《银行保密法》对数字货币产业进行监管，但这种监管并非针对所有参与虚拟货币交易的主体，只有从事货币服务业务的主体，才需要满足《银行保密法》的反洗钱合规要求。在税务监管方面，2014年3月，美国国家税务局发布了关于虚拟货币的指南，阐明可转换虚拟货币的出售、交换或使用，可能导致税务后果。
日本政府明确将数字货币纳入虚拟货币范畴进行监管。日本修改了《支付服务法》，要求提供虚拟货币交易服务的人员必须在金融厅完成登记注册，并建立与其他金融机构类似的内控制度、记录保管制度和可疑交易报告制度，否则就可能面临行政处罚或刑事追诉。与此同时，根据日本《防止犯罪收益转移法》的规定，“虚拟货币交易服务提供商”有义务验证客户和对客户业务有实质控制权的人的身份数据，保持验证记录和交易记录7年，向有关当局报告可疑交易。上述规制在实质上与对银行和其他金融机构的反洗钱监管要求类似，说明处理资金转让业务的虚拟货币交易机构，同样需要履行反洗钱监管义务。
法定数字货币领域的竞争与合作
2019年，国际清算银行和支付与市场基础设施委员会调查了66个国家的法定数字货币研究和发展情况，结果显示80%的国家正在积极研究法定数字货币问题。2019年6月，美国互联网企业“脸书”（Facebook）发布关于“天秤币”（Libra）的白皮书后，部分发达国家的法定数字货币研发呈现加速趋势。
发达国家数字货币竞争日趋激烈。加拿大央行2019年6月披露，其正在设计一个数字货币系统，让没有银行账户或手机的人也能使用，并可在断电时工作，安全性与纸币相近，以期获得更喜欢持有现金的公众的信任。日本央行2019年7月发布题为《央行数字货币具有与现金相同功能的技术课题》的研究报告，提出法定数字货币要具有与现金相同的功能。在2020年2月举行的二十国集团（G20）财政部长和央行行长会议上，英国央行首席财务官萨拉·约翰表示，各国央行加大力度研究主权加密货币至关重要，否则将无法同私营部门取得平衡。2020年3月，美国国会参议院银行、住房和城镇事务委员会公布了一份关于加快推出数字美元的议案草案。同样是在2020年3月，法国央行宣布将加快法定数字货币的测试进程以推动数字欧元研发。欧洲央行行长拉加德也强调，数字欧元可行性研究须加速。
有关发达国家不仅关注法定数字货币领域的竞争，也重视在这方面的合作。2020年2月，英国、瑞士、加拿大等6个国家的央行宣布将在华盛顿讨论数字货币合作问题。加拿大、英国、日本、欧盟、瑞典和瑞士的央行与国际清算银行建立了一个小组，共同研究数字加密货币相关问题，分享各自的经验。2020年7月，七国集团决定就发行法定数字货币展开合作。2020年10月，国际清算银行协同美联储、欧洲央行、英国央行、瑞士央行、德国央行、日本央行、澳大利亚央行公布了一份题为《中央银行数字货币：基本原理和核心特征》的报告，论述了通用性法定数字货币的基本准则和关键特点，强调在更好发展数字化技术的同时，为了完善和实现社会政策总体目标，各国央行已经在积极主动地开展科学研究，以便向民众展示数字货币的利与弊。
发达国家数字货币政策设计
考虑到私人数字货币较难监管，容易发生非法交易等问题，可能影响经济社会的正常运行，发达国家对私人数字货币通常保持审慎态度，并不积极支持私人数字货币的发展。与此相对应的是，一些发达国家对法定数字货币整体持正面的积极态度，不断探索相关的政策举措，创新法定数字货币的发行及清算模式，促进法定数字货币领域的健康竞争与合作。私人数字货币与法定数字货币的博弈成为发达国家数字货币政策制定的重要看点。
美国尚未发行数字美元，私人数字货币“天秤币”成为政策制定争论的重要内容。美联储主席鲍威尔曾表示，由于现有美元体系作为金融系统的“心脏”仍能很好地发挥作用，美联储不承诺最终会发行数字美元。但2020年2月，他在美国国会金融服务委员会听证会上表示，“数字美元或将在隐私保护问题上胜出”。美联储理事布雷纳德在斯坦福大学商学院发表演讲时也表示，美联储正在进行有关分布式记账技术及数字货币潜在使用案例的研究和实验，包括分析确定开发法定数字货币的潜力。
欧盟并没有关于数字货币的具体规定，但一些欧盟成员国已经开始进行这方面的尝试，这其中也包括法国。法国央行不仅关注法定数字货币的发行，而且已经开始探索相关的结算机制设计。2019年12月，法国央行行长透露，法国的法定数字货币实验将关注多个方面，包括法定数字货币的开发、发行、潜在的技术挑战，以及法定数字货币对传统经济领域的影响等。法国央行一直呼吁开展有关数字欧元使用的实验，目的是探索使用法定数字货币进行清算和结算。尽管此前曾呼吁在欧洲使用基于区块链的结算系统，但法国央行表示，其最新法定数字货币实验计划并未要求必须使用任何特定技术。该实验计划分为三个阶段，即设计数字货币、分析其影响和最终的执行运营。此外，该项目还将研究法定数字货币对市场基础设施、货币政策、宏观经济因素以及法律和监管框架的潜在影响。
尽管有关国家已经在数字货币领域进行了多年的探索，但在私人数字货币和法定数字货币的优劣上，各国尚未形成共识，一些发达国家在政策设计上侧重针对私人数字货币，另一些则侧重发展法定数字货币。在数字货币领域，不仅存在法定数字货币与私人数字货币的竞争，也存在法定数字货币内部以及私人数字货币内部的竞争。无论未来数字货币将如何发展，都需要我们秉持谨慎认真的态度进行更多的实验和研究。
（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院）
